مدلهای مدیریت شهری و جایگاه شهردار

تمرکز اقتدار در هریک از این دو بدنه سبب پدید آمدن سازوکارهای متفاوتی برای اداره شهر می شود و موقعیت شهردار را نیز مشخص می سازد. بطور معمول می توان سه مدل کلان را در سطح شهرهای جهان برای اداره امور شهر شناسایی کرد. اینها عبارتند از:

1.              مدل  «شورا- شهردار» [3][3] که در آمریکا و برخی کشورهای دیگر به کار می رود. این مدل بر حسب روابط میان شاخه های تقنینی و اجرایی به دو مدل فرعی شورا- شهردار قوی و شورا- شهردار ضعیف تقسیم می شود. این دو مدل در زیر توضیح داده شده اند:

الف. مدل شهردار قوی [4][4]. در این مدل بالاترین مقام اجرایی شهرداری با رای مستقیم مردم انتخاب می شود و صاحب قدرت اجرایی زیادی است. شهردار تقریبا تمامی اقتدار اداری را با قدرت انتصاب و عزل روسای بخشهای شهرداری بدون تصویب شورا دارد. همچنین شهردار بودجه را تدوین و هزینه می کند هرچند بودجه اغلب می باید از سوی شورای شهر تصویب شود. او در این مدل«شهردار» [5][5] نام دارد که در زبان انگلیسی معنی کلان و عمده را می دهد. شهردار در برخی گونه های این مدل رئیس شورای شهر نیز محسوب می شود و بر تصمیم گیریهای شورا موثر است. در این مدل تعداد «صاحبان حق وتو» [6][6] یا کسانی که قدرت تاثیر گذاری بر تصمیمات گرفته شده را دارند کاهش یافته و شهردار می تواند با کمترین اتلاف وقت و عدم درگیری در بازی ها اداری نسبت به تصمیم گیری و اجرای تصمیمات برای اداره شهر اقدام نماید. قدرت زیاد شهردار موجب می شود تا تصمیم گیری ساز و کار ساده و موثری داشته باشد و بنابراین توان نظام مدیریت شهری برای اجرا افزایش بیابد. اما حصول این امتیاز موجب تضعیف یک ویژگی مهم در مدیریت شهری یعنی مشارکت نمایندگان مردم در جریان تصمیم گیری و اداره امور شهر می شود. به عبارت دیگر افزایش قدرت شهردار در نظام اداری شهرداری سبب می شود تا نظارت و قدرت کنترل شورا به عنوان نماینده مردم شهر کاهش یابد.

ب. مدل شهردار ضعیف [7][7]. در این مدل شورا صاحب هر دو مقام تقنینی و اجرایی است. شورا می تواند کارکنان شهرداری را منصوب سازد و می باید نامزدهای شهرداری را تایید کند. علاوه بر این شورا کنترل عمده را بر بودجه شهرداری اعمال می کند. اهمیت مشارکت مردم در جریانهای تصمیم گیری و خواست برای نظارت بیشتر بر سیاستها و اقدامات شهرداری موجب شده است تا در برخی از شهرها با تضعیف قدرت اجرایی شهردار، موقعیت شورا در شهرداری ارتقا یافته و اعضای شورا به عنوان تصمیم گیرندگان اصلی نقش داشته باشند. برخی بر این نظرند که این مدل برخاسته از این اعتقاد است که اگر سیاستمداران قدرت اندکی داشته باشند و نظارت بر آنها بیشتر باشد، به نسبت صدمه کمتری خواهند زد. در این مدل شهردار اگرچه از سوی مردم انتخاب می شود اما بیشتر مقامی تشریفاتی را بر عهده دارد و صاحب قدرت چندانی برای تاثیر و نفوذ بر سیاستها و برنامه های شهرداری نیست. عموما مقام شهردار به عنوان مقامی افتخاری به سبب تمایز محلی، خدمت طولانی در شورا یا خدمات گذشته اهدا می شود. از شهردار که می باید یک عضو شورای منتخب در حال خدمت باشد انتظار می رود که بیشتر وقت خود را به وظایف مدنی، تشریفاتی یا نمایندگی اختصاص داده و بر جلساتی که هدف آنها پیشرفت رفاه عمومی باشد ریاست کند. وظایف اداری او شامل انجام وظیفه در زمان انتخابات شهرداری و ریاست جلسات شورا است. این شکل از حکومت عموما بیشتر در شهرهای کوچک مورد استفاده است.

2.         مدل «شورا- مدیر» [8][8]. در برخی دیگر از مدلها مقام شهردار از نظام مدیریت شهری حذف شده است و به جای او شورا فردی را برای مدیریت اداری شهرداری در قالب قراردادی که وظایف و مسوولیتهای او را  معین کرده به استخدام در می آورد. این فرد «مدیر شهرداری» [9][9] نام دارد که صرفا موقعیت اداری را صاحب است. در شکل ایده آل، مدیر باید غیر سیاسی باشد اما اغلب تحقق این ویژگی مشکل می نماید. مدیر شهرداری را می توان همانند «مدیر عامل» در یک شرکت سهامی دانست که اعضای «هیات مدیره» او را برای مدیریت اجرایی بر شرکت انتخاب می کنند. مدیر شهرداری موقعیت مستحکم ندارد و در صورت عدم رضایت انجمن شهر از مقام خود عزل خواهد شد. در حالی که شهردار بواسطه آن که از سوی مردم انتخاب می شود موقعیتی برابر با اعضای انجمن شهر دارد و این اعضا نمی توانند او را از مقام خود عزل کنند. . نظام شورا- مدیر را می توان نظامی در نظر آورد که تمامی قدرتها را در دستان بدنه تقنینی قرار داده است. این نظام حکومت شهری در اکثر شهرهای آمریکا که بیش از 12000 نفر جمعیت دارند، رایج است. در شکل شورا- مدیر یک شورای شهر منتخب (معمولا بین 5 تا 11 نفر) مسوول سیاستگذاری، تصویب فرامین و  تخصیص ها هستند و قدرت نظارت کلی بر حکومت شهر دارند. در این مدل شهردار یا مقام اجرایی به شکل محدودی وظایف تشریفاتی را انجام خواهد داد یا به عنوان عضو یا مقام ریاست شورا عمل خواهد کرد. شورا یک مدیر شهرداری را استخدام می کند که مسؤولیت نظارت بر عملکرد شهرداری و اجرای سیاستهای اتخاذ شده شورا را بر عهده دارد. شهرداری از نظر اداری بسته به اندازه شهر به بخشهای متعددی مانند برنامه ریزی شهری و منطقه بندی، پارکها و مراکز تفریحی، پلیس، آتش نشانی، اورژانس، حمل و نقل و تکنولوژی اطلاعاتی تقسیم می شود

3.         مدل «حکومت هیات (کمیسیون) شهر» [10][10]. این مدل اداره امور شهر روزگاری در آمریکا عمومیت داشت اما مطلوبیت آن کاهش یافته و بیشتر شهرهایی که به شکل هیاتی اداره می شدند به مدل شورا- مدیر رو آورده اند. به نظر برخی هیات شهر، سلف مدل شورا- مدیر است. در این مدل شهروندان هیات کوچکی را که معمولا پنج تا هفت نفر را شامل می شوند، بر اساس اکثریت آراء انتخاب می کنند. اعضای هیات بدنه تقنینی شهر را تشکیل می دهند و به عنوان یک گروه مسوول تعیین مالیات، تخصیص ها، فرامین و دیگر وظایف عمومی هستند. هریک از اعضای هیات مسؤولیت یک قسمت خاص از امور شهرداری را مانند کارهای عمومی، امور مالی یا ایمنی مردم بر عهده می گیرند. یکی از اعضای هیات به عنوان رئیس یا شهردار انجام وظیفه می کند اما این امر عمدتا دادن مسئولیتی اداری یا تشریفاتی است و شامل اعطای قدرت بیشتر فراتر از آنچه که از سوی سایر اعضا اعمال می شود، نیست. در نتیجه این مدل حکومت شهری وظایف تقنینی و اجرایی را در یک بدنه با یکدیگر ترکیب می کند. این مدل از بسیاری جهات به مدل شهردار ضعیف شباهت دارد. بخش زیادی از توسعه مدل شورا- مدیر به سبب پاسخ به برخی محدودیتهای مشاهده شده در مدل هیاتی مانند تطویل امور اداری بوده است. مدل شورا- مدیر جایگزین مورد ترجیح برای اصلاحات مترقیانه بوده است و پس از جنگ جهانی اول، شهرهای اندکی بودند که مدل هیاتی را انتخاب کردند و بسیاری از شهرهایی که از این مدل استفاده می کردند به سراغ شکل شورا- مدیر برای اداره امور خود رفتند.

              ویژگی های مهم این سه مدل و وضعیت نظری آنها می تواند در جدول زیر خلاصه شود:

مدل

ویژگی ها            حکومت هیاتی      شورا- مدیر         شورا- شهردار

                                    شهردار قوی        شهردار ضعیف

میزان کارایی       پایین      بالا        بالا        بالا

میزان دمکراتیک بودن        بالا        بالا        پایین      بالا

موقعیت شهردار    ضعیف   ضعیف   قوی       ضعیف

موقعیت شورا       قوی       قوی       ضعیف   قوی

نگاهی به جدول نشان می دهد که پارادوکسی میان «کارایی» [11][11] و «دمکراتیک بودن» حسب موقعیت شورا و شهردار وجود دارد. با این وجود بسیاری از شهرها تلاش کرده اند تا با تعبیه مکانیزمهای تعادل بخشی تا حد امکان دو هدف کارایی و دمکراتیک بودن را داشته باشند. وضعیتی که می تواند هدف والاتر «اثر بخشی» [12][12] را تحقق بخشد. برای نمونه در مدل شورا- شهردار قوی اگرچه شهردار صاحب قدرت اجرایی اصلی است اما شورا می باید بودجه شهرداری را تصویب کند. همچنین در بررسی مدلهای اداره شهر توجه به عامل اندازه شهر نیز اهمیت دارد. به نظر می رسد در شهرهای کوچکتر با مسائل ساده تر و قوت آشنایی ها و روابط اجتماعی نخستین، مدلهای اداره شهر به شکل هیاتی یا شهردار ضعیف و شورا- مدیر مناسب باشد اما شهرهای بزرگ و کلان شهرها نیازمند سازوکارهای پیچیده تر و مبتنی بر کارایی بیشتر باشند و در نتیجه مدلهای مبتنی بر اقتدار مقام اجرایی یا شهردار برایشان مناسب تر باشد. نگاهی به وضعیت موجود شهرهای بزرگ جهان نیز نشان می دهد که مدل شهردار قوی در عموم آنها وجود دارد.

وضعیت موجود اداره امور شهرها در ایران نشان می دهد که با توجه به وجود یک قانون شهرداری برای تمامی شهرهای کشور، تنها یک مدل با ویژگی های خاص خود بر شهرها حاکمیت دارد. تا پیش از تشکیل شوراهای شهرها در سال 1377، مدل اداره امور شهرها در ایران کاملا دولتی و مبتنی بر انتخاب یک نفر مقام اجرایی برای شهردار به عنوان شهردار از سوی استاندار و وزیر کشور بود. اما با تشکیل شوراها این وضعیت تا اندازه زیادی تغییر یافت و شوراها بویژه در شهرهای بزرگ نقش مهم تری را در انتخاب شهردار ایفا کردند. تطبیق ویژگی های وضعیت اداره امور شهرها در ایران با مدلهای سه گانه نشان می دهد با توجه به آنکه انتخاب شهردار و عزل او با شورای شهر است می توان گفت که در شهرهای ایران «مدل شورا- مدیر» حاکم است. اما دخالت دولت مرکزی در اداره امور شهرها سبب شده است تا تفاوتهایی میان وضعیت موجود و مدل نظری وجود داشته باشد. برای نمونه احکام شهرداران می باید از سوی استاندار یا وزیر کشور (شهرداران شهرهای با جمعیت بیش از دویست هزار نفر و مراکز استان) صادر شود. این امر موجب می شود تا شهردار با وجود آنکه از سوی شورا انتخاب می شود اما خود را متصل به قدرت دولت مرکزی نیز بداند. مدل شورا- مدیر با توجه به مسئولیتهای اداری که مدیر بر عهده می گیرد ایجاب می کند که او از آموزشها و مهارتهای لازم برای ایفای نقش خود برخوردار باشد اما نحوه انتخاب شهرداران در بیشتر شهرها نشان می دهد که عوامل سیاسی و روابط میان گروههای قدرت در انتخاب شهردار نقش بیشتری نسبت به صلاحیت های فنی و اداری دارد. همچنین با وجود اهمیت مدیریت شهری برای ارتقا سطح زندگی و توسعه کشور، تربیت افراد متخصص برای تصدی سمت شهردار یا سمت های مدیریت در شهرداری به تازه گی در برخی دانشگاههای کشور آغاز گشته است. محتوای دروس و نحوه تدریس و نحوه تعامل میان دانشگاه و شهرداری ها یا سازمانهای متصدی امور آنها در سطوح بالاتر مانند سازمان شهرداری ها و شورای عالی استانها البته خود نیازمند بررسی جداگانه ای است. بازنگری موقعیت شهردار در شهرها، همواره مدنظر صاحب نظران عرصه مدیریت امور محلی و مقامات سیاسی بوده است. یافتن روشهای کارآمد تر برای برآورده ساختن نیازهای عمومی شهروندان، پاسخگویی بیشتر به مطالبات عمومی و تقویت مشروعیت سیاسی مدیریت شهری از طریق افزایش عناصر مردمی و شهروند مدار از جمله عواملی بوده است که بررسی مجدد جایگاه شهردار را ایجاب می کرده اند. در کشور ایران نیز پس از تشکیل شوراهای اسلامی، ضرورت پاسخگویی به مطالبات شهروندان همواره بخش زیادی از مباحث اعضای شوراها و مدیران شهری منتخب آنها را تشکیل می داده است. نگاهی به تجربیات جهانی نشان می دهد که یکی از روشهای کارایی مدیریت شهری، انجام اصلاحات در نظام اداری شهرداری با توجه به وسعت و جایگاه شهر است. این یک نکته بدیهی است که امروزه نمی توان از یک مدل یکسان برای اداره تمامی شهرها صرف نظر از اندازه و جایگاه آنها استفاده کرد. اداره کلان شهری نظیر تهران بسیار متفاوت از اداره شهری کوچک نظیر آشتیان است. با این وجود در کشور تنها یک قانون یکسان برای اداره این دو شهر وجود دارد. نگاهی به تجربیات بین المللی نشان می دهد که نظام های متفاوت برای مدیریت شهر وجود دارد که با توجه به ویژگی های شهر تنظیم شده اند. اصرار بر تحمیل یک مدل یکسان بر شهرهای مختلف منجر به محدودیت در قدرت و تصمیم گیری در شهرها بویژه در شهرهای بزرگ و کلان شهرها می شود، امری که تنها به از دست رفتن فرصت های رشد و توسعه شهر و کاهش قدرت رقابت شهر در سطح ملی، منطقه ای و جهانی می انجامد. انتخاب مستقیم شهردار از سوی مردم می تواند از جمله عواملی باشد که کارآیی و اثر بخشی مدیریت شهری را افزایش دهد. این امر می تواند پیامدهای مثبت زیر را برای توسعه شهر همراه داشته باشد:

•        تقویت مدیریت شهرداری

•        از میان بردن شکاف میان انتظارات مردم و موقعیت عملی شهردار

•         مشارکت مستقیم شهروندان در اداره امور شهرداری

•         ثبات مدیریت در شهرداری.

همچنین این مساله می تواند پیامدهای احتمالی زیر را نیز به همراه داشته باشد:

•        تضعیف قدرت تصمیم گیری شوراها

•        کاهش قدرت نظارتی شوراها بر مدیریت شهری

•        افزایش بعد سیاسی مقام شهردار

انتخاب هر سیاستی برای اداره شهر پیامدها و نتایجی دارد که لازم است مورد شناسایی و تحلیل قرار گیرند. این موضوع نیازمند بررسی و مطالعات جوانب مختلف سیاست مورد نظر است. با این وجود باید قوانین مدیریت شهری به مساله مهم اندازه شهر و جایگاه آن در نظام سلسله مراتب شهری توجه داشته باشد. پیچیده گی امور و افزایش مطالبات عمومی امروزه اجازه تدوین قوانین یکسان برای تمامی مراکز سکونت گاهی شهری را نمی دهد. در حالی که شهرهای کوچک می توانند از امتیاز مدلهای هیاتی یا شورا- مدیر استفاده کنند، شهرهای بزرگ نیازمند بدنه اجرایی قدرتمند برای هدایت شهر در تحولات ملی و بین المللی و استفاده از فرصت های برای رشد شهر می باشند.

منبع:http://www.iranurbanstudies.comدکتر حسین ایمانی جاجرمی